- Contexte
Le processus de décentralisation en République de Djibouti
Au cours des quinze dernières années, la République de Djibouti a enregistré une croissance forte, rapide et soutenue. Malgré de solides performances économiques, le pays fait face à des défis importants en matière de développement humain, de protection sociale et de réduction des inégalités territoriales.
En vue de réduire ces inégalités territoriales entre la capitale et les cinq régions mais aussi de rééquilibrer le modèle de développement de la Ville de Djibouti (entre les infrastructures et les secteurs sociaux), l’Etat, depuis 2016, a souhaité donner une nouvelle impulsion au processus de décentralisation à travers la création d’un ministère délégué, chargé de la décentralisation, et l’adoption de la Feuille de Route de la mise en œuvre de la politique de décentralisation, comportant un plan triennal 2017 – 2019, basé sur 5 axes stratégiques :
- Amélioration du cadre juridique ;
- Renforcement du cadre institutionnel ;
- Renforcement des capacités des acteurs institutionnels de la décentralisation ;
- Appui à la maîtrise d’ouvrage des Collectivités Territoriales (CT) ;
- Communication sur la décentralisation et la participation citoyenne au développement des CT.
Globalement, ce plan triennal a été peu mis en œuvre : un projet de Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) a été élaboré en 2017 mais non approuvé (alors que le cadre juridique en vigueur présente de graves lacunes, dont l’inexistence d’un régime financier des CT), les CT restent extrêmement démunies sur les plans humain, matériel et financier (aucune autonomie budgétaire, faiblesse des ressources humaines, manque/absence de coordination entre services, conditions matérielles dégradées, en particulier dans les 3 communes de l’aire de Djibouti).
Le Ministère Délégué chargé de la Décentralisation a mis en place une nouvelle feuille de route 2021 – 2025 qui, dans son bilan de la feuille de route précédente, mentionne les faiblesses suivantes :
- Une appropriation des objectifs et des rôles par l’ensemble des acteurs à consolider ;
- Une capacité à agir des collectivités en construction (compétences, autonomie financière, équipements et infrastructures) ;
- Une déconcentration incomplète ;
- Des stratégies sectorielles n’incluant pas suffisamment la décentralisation ;
- Des difficultés de mise en cohérence des différents niveaux de planification ;
- Une redevabilité trop timide.
Les compétences exercées par les CT de la Ville de Djibouti
Les textes de référence en matière de répartition et transfert de compétences entre l’Etat et les CT de la Ville de Djibouti sont : la loi n°122/AN/05/5èmeL portant sur le statut de la Ville de Djibouti précisée par les Articles 17 à 35 du décret n°2007-099/PR/MID du 3 mai 2007 portant transfert et répartition de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.
Ces textes prévoient l’exercice de compétences sur des champs d’intervention traditionnellement investis par les collectivités locales (salubrité publique, action sociale, environnement, état civil, gestion des marchés publics, culture). Dans les faits, seules les missions de service publique en matière d’état civil et de justice coutumière (règlement à l’amiable des litiges mineurs en matière civile ; litiges de voisinage ou relatifs aux loyers d’habitations) sont effectivement exercées.
De façon plus sporadique, la mairie procède à des opérations de salubrité (ramassage des épaves, contravention pour déversement d’eaux usées, lutte contre la divagation d’animaux).
Organisation des CT de la Ville de Djibouti
La gouvernance de la Ville s’appuie sur trois organes :
1/ Le Conseil de Djibouti : il est composé de 35 élus parmi les conseillers communaux des Communes de Ras Dika (5), de Balbala (10) et de Boulaos (20). Le Conseil de la Ville se réunit 4 à 5 fois par an ;
2/ L’exécutif du Conseil de Djibouti : Il est composé du Maire et de deux adjoints choisis par ce dernier parmi les membres du conseil de Djibouti. Chacun des deux adjoints est en charge de missions définies par la loi ;
3/ Les conseils des Communes : le Conseil de commune comprend l’ensemble des élus de la commune. Le nombre de membres de chaque conseil, élus pour 5 ans, est calculé sur la base d’un élu pour 1000 électeurs inscrits. L’effectif des conseillers communaux est respectivement de 9 pour Ras Dika, de 69 pour Boulaos et de 62 pour Balbala, soit un total de 140 conseillers communaux.
Concernant l’organisation des services, un organigramme de la Mairie de Djibouti a été adopté en 2019 par le Conseil de la Ville. Il prévoit la création de quatre (4) directions supervisées par un Secrétaire général. Les quatre (4) directions prévues sont : une Direction des Services Techniques, une Direction de l’état civil et des affaires juridiques, une Direction des affaires économiques et socio-culturelles et une Direction Administrative et Financière (DAF).
A ce jour, seule la DST a été officiellement créée avec l’affectation d’un directeur détaché du Ministère de l’intérieur, ancien cadre de l’Office de la Voirie de Djibouti (OVD). Le poste de Secrétaire Général a été affecté en 2020 avec le détachement d’un cadre du Ministère de l’éducation nationale.
Le personnel de la Ville de Djibouti compte 170 agents, dont une dizaine de cadres détachés de l’administration centrale. L’arrivée du nouveau Maire, en avril 2022, n’a pas été suivie d’une réorganisation et d’une recomposition des effectifs. Toutefois, le Maire a fait part de son intention de renforcer les services, notamment la DST, afin de contribuer, dans le cadre du projet « 0 déchets » adopté par le Conseil de la Ville, à l’amélioration de la salubrité des espaces publics en Ville.
Les conditions d’exercice et d’emploi des agents de la mairie et des Communes
Un état des lieux succinct des bâtiments (Hôtel de Ville, état civil central et Communes), comprenant un inventaire des équipements, a été réalisé en avril 2022 par les services techniques de la Mairie. Il donne un premier aperçu général des conditions précaires de travail du personnel (vétusté des locaux, promiscuité des agents) et d’accueil des usagers du service (exiguïté des locaux et inadaptation du local à son usage).
Si certains bâtiments nécessitent seulement une réhabilitation légère (peinture, réparation/sécurisation du système électrique, des plomberies et des climatiseurs), pour d’autres, des investissements plus lourds sont requis (réfection des toitures, construction d’extension), et pour le cas d’un bâtiment – celui hébergeant le Président de la commune de Boulaos (2ème arrondissement) – se pose la question d’une reconstruction à neuf tant l’état général du bâtiment actuel constitue une menace pour la sécurité du personnel et des usagers.
Initialement, il était prévu que le PROGOUV prenne en charge la réhabilitation de l’Hôtel de Ville et des bâtiments communaux. Finalement, les travaux concernant l’Hôtel de Ville seront pris en charge sur le budget de l’Etat, mais n’intègreront pas les équipements/aménagement des bureaux.
Les bâtiments hébergeant le personnel de la Mairie et des Communes sont à usage mixte avec la présence de services du Ministère de l’intérieur et/ou des affaires sociales (ADDS). Aussi, la Mairie comme les Communes ne sont pas propriétaires du bâti et du terrain qu’elles occupent. De la même façon, les services centraux de l’état civil de la Mairie sont logés au rez-de-chaussée du bâtiment de la Direction Générale de la Population et de la Famille (DGPF). La libération du premier étage de l’Hôtel de Ville – actuellement partagé avec des services du Ministère d’intérieur – a été instituée comme condition suspensive à l’engagement du projet, de façon à pouvoir démarrer le projet dans de meilleures conditions. À ce jour, plusieurs bureaux ont été libérés et nécessiteraient, en plus des espaces déjà investis par les agents de la mairie, d’être équipés.
Le bureau central de l’état civil, très fréquenté par la population, héberge un fonds d’archive important mais menacé par les conditions matérielles dégradées du bâtiment et l’inadaptation des équipements d’archivage. La sécurisation de ces archives est une des priorités fréquemment rappelée par la Mairie. Il est envisagé que les services de l’état civil central migrent au rez-de-chaussée de l’hôtel de ville, actuellement occupé par les services de la Préfecture du 6ème Arrondissement mais cela reste hypothétique.
Un premier inventaire succinct des équipements, réalisé par les services techniques de la Mairie, confirme un besoin d’amélioration des conditions matérielles de travail des agents (mobilier de bureau, équipements informatiques, matériel d’archivage, connexion à internet, etc.) mais aussi d’amélioration des conditions d’accueil des usagers (bancs/chaises d’attente en des endroits ombragés/ventilés).
Ce constat est particulièrement vrai pour les services hébergés au niveau des Communes et des antennes d’état civil situées au niveau des maternités. Les agents d’état civil chargés du pré-enregistrement des naissances au niveau des maternités occupent des espaces de travail exigu, peu fonctionnels et mal équipés que les hôpitaux ont bien voulu concéder.
Le parc des moyens roulants est très réduit, tant à la Mairie qu’au niveau des Communes, ce qui impacte négativement le fonctionnement des services, notamment les services techniques qui requièrent de nombreux déplacements sur le terrain mais aussi les services administratifs pour la circulation/transmission des courriers à l’extérieur ou encore le fonctionnement des antennes de l’état civil pour les déplacements des agents chargés de la collecte des informations des nouveau-nés au niveau des maternités non équipées du dispositif de pré-enregistrement.
Le Projet d’appui à la gouvernance de la Ville de Djibouti (PROGOUV)
Le PROGOUV est le premier projet financé par l’Agence française de développement en appui à la gouvernance à Djibouti. De façon cohérente avec les priorités nationales, il cible le secteur de la décentralisation, qui connaît une nouvelle impulsion depuis 2016. Promue à la fois comme un outil de résorption des inégalités territoriales (entre la capitale et les régions) et un moyen de rééquilibrer le modèle de développement de la Ville de Djibouti (entre les infrastructures et les secteurs sociaux), la décentralisation doit se concrétiser dans sa dimension développementale.
La finalité du projet consiste à améliorer la délivrance des services publics locaux par l’opérationnalisation d’un cadre de gouvernance locale réinventé entre l’Etat, les CT et les citoyenne et citoyens de la Ville de Djibouti. Ainsi, le projet visera tout à la fois à (i) renforcer les capacités humaines, financières, organisationnelles et matérielles des collectivités de la Ville de Djibouti, (ii) développer les capacités d’intervention de la Ville en matière de développement urbain et (iii) redynamiser la démocratie locale en favorisant l’émergence d’initiatives locales. Le projet ne se limite donc pas à la Mairie de Djibouti, mais a vocation à appuyer l’ensemble des acteurs de l’écosystème de la gouvernance locale du territoire de la Ville de Djibouti.
Le projet se décline en 3 composantes opérationnelles :
- Composante 1 : Renforcement des capacités humaines, financières, organisationnelles et matérielles des collectivités de la Ville de Djibouti de façon cohérente avec les évolutions du cadre national relatif à la décentralisation ;
- Composante 2 : Développement des capacités d’intervention des collectivités de la Ville de Djibouti en matière de développement urbain ;
- Composante 3 : Appui pour redynamiser la démocratie locale en favorisant l’émergence d’initiatives locales, dans un cadre de transparence et de redevabilité.
Le projet présente également une dimension Transversale « Equité de genre ».
La première composante vise à doter la Ville de Djibouti et les trois Communes du socle de base du fonctionnement normal d’une collectivité locale par le renforcement des capacités humaines, organisationnelles et matérielles des services.
Celui-ci comprend en premier lieu les fonctions transversales minimales de gestion d’une collectivité (gestion des ressources humaines, secrétariat, archivage, gestion financière, planification et suivi-évaluation, etc.) ainsi que certaines compétences déjà assurées comme l’état civil.
Le PROGOUV est un programme de l’Etat djiboutien rétrocédé à la Mairie de Djibouti qui en est le Maitre d’Ouvrage (MO). La Mairie dispose, pendant 42 mois, de l’appui d’Expertise France (EF) – Agence Française d’Expertise Technique Internationale – pour le mettre en œuvre à la fois au travers de la mise à disposition d’une équipe permanente basée à Djibouti et par la mobilisation d’expertise ciblée sur les questions de gouvernance locale et de décentralisation autour des trois composantes du projet.
C’est dans ce contexte, qu’Expertise France recrute, pour les besoins du PROGOUV et de la Ville de Djibouti, un.e expert.e chargé.e de (1) réaliser un travail d’identification des besoins en renforcement des capacités humaines, matérielles et organisationnelles des différents services des CT de la Ville de Djibouti et, sur cette base, (2) d’élaborer un plan opérationnel de renforcement des capacités assorti d’un budget, d’un calendrier et de propositions de modalités pour sa mise en œuvre.
- Besoins
Le travail d’identification et d’analyse des besoins en renforcement des capacités des services répond au besoin de disposer d’un état des lieux actualisé, au plus près de la réalité, permettant l’identification de solutions appropriées et en phase avec les besoins de fonctionnement et d’organisation des différents services dans un contexte marqué par l’installation récente d’un nouvel exécutif élu au niveau de la Mairie et des Communes.
Par ailleurs, l’une des activités préalables et structurantes du Projet est l’élaboration d’un Plan de Renforcement des Capacités (PRC) global qui, outre sa vocation à servir dans le cadre du PROGOUV de document de référence pour la mise en œuvre des activités de renforcement des capacités, pourra également servir à mobiliser des financements complémentaires (Etat, PTFs, etc.).